PLAN:s diskussionsartikel nr 2 år 2014: På jakt efter en politik för kommuner som krymper

Föreningen för samhällspanering (FFS) ger ut tidsskriften PLAN sex gånger per år. Tidsskriften går enbart till de som är medlemmar i FFS. För att öka interaktivteten mellan PLAN och föreningens digitala medier kommer vi att välja ut en artikel per nummer som även kommer att publiceras här. Det möjliggör en snabbare diskussion än vad fallet varit tidigare. Diskussionen är också självklart öppen för de som inte är medlemmar. Förhoppningen är också att publiceringen av en artikel per nummer kommer att väcka intresse av att bli medlem i FFS för de som ännu inte är det och på så sätt kunna ta del av alla de intressanta artiklar som publiceras i PLAN.

PLAN:s diskussionsartikel i nummer 2 år 2014 har skirvits Josefina Syssner, forskare och föreståndare för Centrum för kommunstrategiska studier.

PÅ JAKT EFTER EN POLITIK FÖR KOMMUNER SOM KRYMPER

Hälften av Sveriges kommuner krymper – och i merparten av dessa har demografisk tillbakagång varit en realitet i mer än fyra decennier. Trots det kan få svenska kommuner berätta hur man tänkt hantera de utmaningar som en krympande befolkning medför. Josefina Syssner argumenterar att för kommuner som krymper behöver utveckla en politik som syftar till att anpassa kommunen till de nya omständigheter som en krympande befolkning medför.

I Sverige och andra EU-länder har den lokala och regionala utvecklingspolitiken sedan 1990-talets början haft ett överordnat mål; tillväxt. Tillväxt kan mätas på olika sätt, men ser vi till de lokala och regionala tillväxt- och utvecklingsprogram som författats de senaste 25 åren, så är det tillväxt i termer av befolkning, arbetstillfällen, företagande och lönsamhet som betonas.

Det är svårt att slå fast vilka effekter denna politik verkligen haft på kommuner och regioner, eftersom vi inte har några kontrollfall. Vi vet helt enkelt inte hur kommuner och regioner med samma förutsättningar hade utvecklats utan ovan nämnda politik.

Vad vi däremot vet är att tillväxten uteblir – åtminstone i strikt demografiska termer – i nästan hälften av Sveriges kommuner. I ungefär hälften av Sveriges 290 kommuner minskar istället befolkningen, och i flertalet av dessa har minskningen pågått åtminstone sedan 1970-talets början. Kan det vara så att dessa kommuner behöver en annan politik än den som främst syftar till att skapa tillväxt? Kan det vara så att dessa kommuner också behöver utveckla en politik som syftar till att anpassa kommunen till de nya omständigheter som en krympande befolkning medför? Jag tror det.

Det finns flera skäl till att börja diskutera innebörden i och möjligheter med en lokal anpassningspolitik. Det första skälet är att demografisk tillbakagång i decennier varit en realitet i mer än 40 procent av Sveriges kommuner. Mycket pekar på att denna utveckling är en effekt av processer som är svåra eller omöjliga för en kommun att påverka. Globalisering, strukturomvandling, förändrade villkor på arbetsmarknaden, och förändrade boendepreferenser, främst bland yngre och välutbildade, är exempel på sådana processer. Statliga interventioner – till exempel det kommunala utjämningssystemet – kan delvis kompensera de små och krympande kommunerna för dess strukturella nackdelar. Men faktum kvarstår; hälften av våra kommuner har krympt i decennier, de gör det av orsaker som är svåra att påverka, och det statliga stödet löser inte alla problem.

Det andra skälet till att lokal anpassningspolitik bör bli ett begrepp som åtminstone diskuteras, är att man i kommuner som krymper redan vidtar en mängd åtgärder för att anpassa sig till nya ekonomiska och demografiska förutsättningar. I en studie av fem kommuner som krymper har vi sett tydliga tecken på att man där bedriver en slags lokal anpassningspolitik. Vi ser att småkommunerna samarbetar med varandra på olika sätt – kring servicefunktioner såsom fakturering, lönehantering, telefoni och bredband. Man samarbetar kring nämnder och förvaltningar och man delar på viktiga expertfunktioner såsom jurist, miljöinspektör och liknande. Studien pekar också på att man tagit beslut som upplevts som svåra; byskolor har lagts ner och äldreomsorgen har koncentrerats till större enheter. I vissa fall har rivning av kommunägda byggnader, och en ambitionsminskning vad gäller gatuunderhållet lyfts fram som nödvändiga åtgärder.

Däremot tycks dessa åtgärder sällan vara led i ett systematiskt anpassningsarbete. De beskrivs sällan på ett sammanhållet sätt i strategidokument som kommuniceras till medborgarna. Istället är åtgärderna situationsbundna; de vidtas för att de uppfattas som nödvändiga, och för att de av olika skäl plötsligt blir möjliga att vidta. Ur ett medborgarperspektiv är detta problematiskt. Precis som mer specifika vallöften fungerar politiska program som ”avsiktsförklaringar inför kommande mandatperioder och som grund för utvärdering av vad partierna har åstad­kommit under gångna mandatperioder” (Oscarsson et al. 2008, s. 114). När program och uttalade strategier för anpassningspolitiken inte finns, är det svårt för med­borgarna att avgöra om de sympatiserar med de idéer som kandidater och representanter står för. Möjligheter till transparens och ansvarsutkrävande minskar om de insatser som görs inte beskrivs på ett systematiskt sätt. Givet detta torde en formulerad och tydligt redovisad anpassningspolitik bidra till att fördjupa den lokala demokratin i kommuner som krymper.

Ett tredje skäl till att anpassningspolitik bör lyftas fram som begrepp och som politikområde, är att det kan öka möjligheterna till lärande mellan kommuner. Istället för att bli sämst på tillväxt, kan dessa små och krympande kommuner bli förebilder och goda exempel på hur man med ett gott ledarskap, med en hög grad av transparens, och med medborgarnas bästa för ögonen kan anpassa sin verksamhet till nya förutsättningar. Det kan bana väg för nya, innovativa sätt att organisera välfärden på. Det kan generera nya tankar på hur relationen mellan medborgare och det offentliga kan se ut. Systematiska beskrivningar av den samlade lokala anpassningspolitiken kan alltså fungera som verktyg för lärande. Det kan finnas kommuner som skulle kunna bli förebilder i arbetet med att hitta strategier för anpassning – bara de förmådde kommunicera sina strategier till andra på ett sammanhållet sätt.